专访青年学者杨华：“县官”如何治县？

“郡县治，天下安。”县域治理是国家治理的基石。

近年来，县域治理呈现出哪些新变化？如何提升县域治理能力现代化？长期从事农村问题研究的武汉大学社会学院教授、社会学博士杨华，从2017年开始将研究视角转向县乡治理研究。

近日，杨华所著的《县乡中国：县域治理现代化》一书由中国人民大学出版社出版发行。该书是杨华基于十多年来对基层治理的研究，结合最近几年调查资料写出的关于县乡治理逻辑与实践的新作，对基层治理体制机制做了深度分析，并提出建设性意见。内容包括县域体制优势转化为治理效能的机制安排、基层治理体制机制问题、基层领导和基层普通干部自主性、县乡政府落实国家政策的制度设计及其效率与效果、基层工作人员的激励与发展等。

出生于1981年的青年学者杨华，从2007年开始从事农村调查研究，15年来调研了全国近20个省市，累计调研时间超过1300天。“县官”如何治县？近日，杨华接受新京报记者专访，带来调研一线的观察。

杨华（受访者供图）

谈《县乡中国：县域治理现代化》

“不是研究设计的结果，是研究过程中不断积累的产物”

新京报：你长期从事农村阶层分化研究，是什么时候开始转向县乡治理研究的？

杨华：我和研究团队过去并不做县乡研究，是做农村研究的。我的博士论文做农村妇女研究，从农村妇女日常琐碎中，去探寻她们的人生归属与生命意义。后来研究重点在农村阶层分化上，同时还关注农民婚姻家庭、农村人情等问题。

直到2017年，我才将研究重点转向县乡政府上来，这与我们研究团队整体从农村研究向其他领域经验研究延伸有关。研究重点虽有转向，但研究基础、学生的经验训练主要还是在农村。

新京报：与其他学术作品不同，这本书没有任何参考文献。可以谈谈这本书的创作过程吗？这期间做了哪些调研工作？

杨华：这本书内容虽然自成系统，但主要还是相同主题的调研随笔汇编，因此没有做文献参考。之前我们主要在村里做调研，没有专门研究过县乡，调研后期也都会到县乡两级搜集一些面上资料，但一直没有将县乡政府作为研究思考对象，这方面的积累和阅读基本上为零。既然是从零开始，就不存在对书稿有事先规划和设计，只能一步一个脚印地走。

我们也像过去在农村调研一样，不带主题、不带问题、不带理论，空着脑袋进到经验现场，能了解什么情况就了解什么情况。按照访谈对象的职务、经历和他熟悉的情况展开访谈，全方位了解情况，对调查到的现象进行思考、讨论和提炼，回来之后再撰写随笔。随笔相当于调查报告，不受文体限制，也无须查阅资料，思考到哪儿就写到哪儿，关键是要把事情讲清楚，把事物内在机制打通，把现象间的逻辑贯穿好。在整体理解基础上，对某些现象、问题有深入思考，就可能提出符合实际的学术问题来。

从2017年开始，我们调查研究了四五年，总共撰写县乡研究随笔有一百二三十篇，涉及到县乡人、财、权、体制、机制、政策等各方面。这本书主要选取的是2020和2021年调查的随笔，是我的第二本县乡研究书稿。这本书不是研究设计的结果，是研究过程中不断积累的产物。

（受访者供图）

谈县乡体制内调查研究的经验

“将县域作为一个整体来思考，打通政治、经济、文化、治理各个层面，才能真正地理解县域”

新京报：县乡体制内调查研究如何入场？与农村调查有什么区别吗？有哪些特别的经验？

杨华：对于没有到过县乡村调查的同志来说，入场确实是一个问题，可能会想象得比较困难。这其实是个心态问题。田野调查应该“说走就走”，尤其是没有课题任务时，稍微了解下调研点基本情况就行。而有课题任务的调查则可以对调查主题进行细致了解。

如何入场？有人说，农村调查好入场，因为农民比较朴实，他们也有时间接受访谈。而县乡研究要进入体制内调查，入场问题就比较大。一是说体制内人都比较忙，没有时间接受访谈；二是说体制内有各种规定，获取信息相对有难度。这其实都不是问题。

我的经验是，进入县乡调研，一般通过上级体制内关系进入，比如发函，最终要到县级主要领导或乡镇党委书记这里来，或者到部门负责人这里来。他们安排下去，工作人员会配合好访谈。

更重要的是，现在县乡体制内工作人员，都是“75后”为主，“80后”、“90后”占主导，他们占据了从科员到县级领导的岗位。这些人多是大学毕业生，有的还是研究生，对调研非常支持和理解。他知道你是做调查研究的，有自己的规范和伦理道德，不会给受访者本人和所在单位带来负面影响。因此，他们相对来说比较开放，也愿意接受访谈。

跟他们访谈，不仅仅是问答式访谈，还可以采取讨论式访谈。你所获得的也不仅仅是丰富、详实的现象、故事、数据，还有他们的归纳、总结、提炼。这对研究者来说是莫大的助益，足以给研究者很好的思想启发。我在县乡调查，有许多受访对象会直接给我建议，哪些问题需要研究、值得研究，从哪个角度研究比较好。所以做县乡政府研究，你的受访对象都是优质的访谈对象。只要你下得去，就不愁没有新的发现、新的思考。

新京报：将县域社会作为研究单位，依据在哪里？这与村落社区有哪些差异？

杨华：费孝通先生《乡土中国》中的村落是非常理想型的。传统的村落在文化、社会、生产层面具有完整性，共同体性质较强。即便后来村庄边界极大模糊化，村庄流动性较大，但人们依然习惯将之视为共同体，以便揭示农村社会层面的一些基本要素。随着农民大规模流动、城镇化，农村过去集生产性、社会性、情感性、仪式性关系于一体的总体性社会关系开始解体，村庄本身的共同体性质越来越弱。

相对来说，县域具有完整的政治、经济、社会、历史文化体系，这些方面结合起来可以更完整地理解中国社会底色。相较于村庄，县域体系化程度更高，所涵盖的内容更丰富，比如村庄就没有体制内政治这一块。在文化上，县域内人们的历史文化认同也较高。随着村庄边界开放程度变大，农民本地城镇化提高，县域认同度就更高。

从治理上来说，县域是一个整体，包括县乡村三级。县一级是完整政权，除外交、国防外，其他部门基本齐全，是代表国家的完整政权。它不仅有转化上级政策的功能和权力，也有制定本地政策的功能和权力。县一级有政策制定层级的所有特性，而乡镇则是纯粹执行层级，上级所有政策基本都要乡镇来落实。乡镇如何落实，政府体制如何跟社会、跟治理事务对接，在这个层级看得非常清楚。村一级是最终落实的层级，政策在这个层级嵌入社会，制造出色彩斑斓的政治社会现象。只有县乡村贯通起来看，才能看到政策的完整过程。县域政治、治理状况则与县域经济状况息息相关。只有将县域作为一个整体来思考，打通政治、经济、文化、治理各个层面，才能真正地理解县域。

谈县域治理的重要性

“无论政策在省级怎么定位，到县级后都要进行转化，使政策具有操作性 ”

新京报：作为国家治理体系的一部分，我们应该如何理解县一级在国家治理体系中的位置，或者重要性？

杨华：中国是多层级单一制的政府体制，县一级及县域治理的重要功能和定位，要放在多层级政府体系中去理解。从国家政策推动落实来看，有两个政府层级特别关键：

第一是省级层面的政策定位。政策定位是区分一项政策是政治性任务还是一般性工作，这项工作一般由省级政府来做。一般来说，市县两级不会对中央或省市政策进行定位，而是依托省级政府的定位来落实政策。所以，省级政府对一项政策重要程度的判断和定位非常重要，会影响基层执行行为和政策最终效果。省里对一项政策的定位判断与省委省政府及其主要领导的关注点、政治站位、执政理念、政绩偏好等，及省里工作传统有关。一项政策如被省级政府定位为政治性任务，省级政府及其主要领导对该政策很重视，就会分配更多注意力和其他资源到该项政策上。该项工作就会成为市县乡几级政府的中心工作，做得如何会影响上级对下级的政治评价。如此，这几级政府都会调动资源推动工作，层层向下传导压力。

如果某项政策被定义为一般性政策，政治性就不强，由省政府副职领导牵头协调、主责部门按照常规工作路径和方式推动工作。该项政策就不会上升为省委省政府年度中心工作，也较难纳入对下面年度综合考核（给予政治评价性弱），省里对下面的督导考核力度、频度就会较弱，对下面执行要求就不那么刚性，执行起来包容性比较大。到市县乡，这项工作虽说可能“很重要”，但他们感受到的压力却不大，就会将其当作一般重要工作“尽力而为”。

第二是县级层面的政策转化。无论政策在省级怎么定位，到县级后都要进行转化，使政策具有操作性。由于中央和省级政策因为涉及面广、抽象程度高、原则性规定多于操作性，到县一级后县里会根据上级政策精神、要求、目标结合本地实际情况出台可操作性的方案，以便推动乡村两级执行政策，乡村两级则可能会有更细化的执行措施。但政策由粗放向细化转化主要在县级。

政策的县级转化除了要考虑上级政策要求、本地实际情况外，还受省级定位影响。若政策定位为政治性任务，县级转化要求更高、执行措施会更细更严，工作推动体系、执行配套资源也更到位。如果被定位为一般性政策，则执行措施会相对粗放、执行要求相对较低。

归结起来，在国家治理体系中，一项全国性政策，各层级政策主体扮演的角色有差异，国家部委制定政策，省级定位政策，县级对政策进行转化，乡村两级则负责具体执行和落实政策。

新京报：你认为，新时代基层治理体系和治理能力现代化建设，对基层干部的行政能力提出了哪些要求？

杨华：新时代基层治理体系和治理能力现代化建设，需要提高基层干部的综合行政素质和能力。我认为应从以下几个方面入手：

一是要提高总体思维能力。总体思维也就是总量概念，也是战略与策略、政治与政策有机结合的思维。县乡村基层工作者都要有总体思维和总量概念。特别是在乡村振兴战略实施、县城城镇化推动过程中，没有总体思维、缺乏总量概念，就会直接将中央的战略当策略，将政治当政策直接推动落地，实施的结果就会与中央的目标背道而驰。国家部委和省级政府在将政治转化为政策过程中要有总体思维，政策制定才能有所为、有所不为，有轻重缓急之分；县级党委政府在转化上级政策为本地政策时也要有总量概念才能量力而行、发挥本地优势特色；乡镇在推动政策落地时有总量概念，才能不好高骛远；村干部有了总量概念，才能安分守己、扎实稳健做好农村工作。

二是要加强群众工作能力。在提高基层干部业务工作能力基础上，要加强对年轻基层干部新时代群众路线理念、群众工作方式方法的培养训练。一方面，基层年轻干部在应对上面的工作任务多了之后，可能会淡化与群众的联系和情感，从而既不重视群众工作，也不善于做群众工作。另一方面，新时代对基层干部群众路线、群众工作提出了新要求，要通过培训使基层干部了解新时代农村工作的新形势，提高新认识。同时，要认真总结各地的新经验、新方法、新内涵，通过培训让基层干部及时掌握运用。

三是要强化机制创新动力。基层如果缺乏人、财、物、权、政策等资源，落实上级工作任务、满足基层群众需求、开展群众工作就不能完全依赖于这些资源，而要在治理机制、工作机制的创设创新上下功夫。机制创新是在不增加新资源的情况下，创设新的资源组合方式和制度对既有资源进行整合、优化利用，更精准地对接治理事务和群众需求，从而达到事半功倍效果。因此，一方面，在基层干部培训中就不能仅仅就案例讲案例，还要讲案例背后的机制机理，使基层干部能依据自身不同情况去创设创新机制；另一方面，要鼓励基层组织积极进行工作机制、治理机制、群众工作机制、群众路线机制的创设创新，来适应新时代新形势下的群众工作。

谈基层监督体系的构建和完善

“有利于推动基层治理能力与治理体系现代化”

新京报：近年来基层监督问责体系不断完善，对基层治理能力建设来说有哪些作用？

杨华：基层监督问责体系的构建和完善是基层治理的一件大事，有利于推动基层治理能力与治理体系现代化。可以从以下四个方面来理解：

一是它提高了基层治理能力。基层监督问责体系在治庸治懒治不作为方面效果显著，是基层推动工作的一把利器。一方面是对基层重点工作、中心工作和主要领导交办任务的推动。在推动这些工作时，监督问责机构会被派到工作一线督导检查，或者根据线索对工作不力、不积极、态度不端正、工作落后的相关人员或相关单位负责人进行约谈或党纪处分，以督促其按规定完成任务。另一方面，监督问责机构会介入职能部门工作，提高职能部门工作落地能力和水平。职能部门面对的是一个程式化、规则化和法治化水平不高的基层社会，职能任务落地需要村干部配合。但村干部又不是行政体系的正式工作人员，面对任务他们可能推三阻四、敷衍塞责，或利用信息不对称的盲点以权谋私。十八大以后监督问责力度加强，基层治理能力也在提升。

二是它健全了乡村两级治理体系。在决策方面，监督问责机构工作不断完善，促进了决策科学化和民主化，有利于防止一个人说了算和腐败。在办事流程方面，在一些涉及大额资金、资源、经费等工作中，监督问责机构及其负责人的监督责任和连带责任被强化。同时，由于监督问责加强，各把关口的责任被强化，一旦出问题首要追责的是这些把关的领导和工作人员，因此会强化其责任心。通过强化程序背后的责任，使办事程序不走过场。在制度创新方面，职能部门的业务工作大多涉及到国家资源输入、乡村稀缺资源分配及村集体“三资”管理等，也就是涉及到不同农民群体的利益，相关职能部门在监督问责机构的推动和配合下进行制度创新、规范相关工作，堵住资源分配和使用的腐败问题，推动基层工作制度化、规范化。

三是它优化了乡村两级治理基础。农村是熟人社会，相互之间讲究人情与面子。在涉及到乡村资源和利益分配时，村干部就可能优亲厚友，导致治理规范被搁置，没有得到好处的农民会有不公平感。随着乡镇纪委监督执纪严格化，使得优亲厚友的相关人等都会受到惩罚。处罚多了，村民、村干部、乡镇干部会互相理解，真正理顺党群干群关系，形成乡村治理的普遍主义逻辑。

四是它强化了乡村两级的治理结构。在过去，乡村治理的法治和规则意识不强，往往会选择最实用、最方便、成本最低的治理工具。实用主义的工具选择虽然也能完成治理任务，实现乡村社会稳定、治理和发展，但同时也会带来一些问题，比如在治理过程中违背原则、丧失底线、违反法律等。随着乡镇纪检工作常态化以及纪委对乡村治理各方面介入，推动乡村治理制度化、程序化和法治化进程，强化乡村治理主体的规则意识。治理结构的另一个变化是治理的专业化。过去乡村治理多是运动式、综合性治理。现在职能部门借助乡镇纪委力量来推动工作，使得专业化治理能力大为提升。

当然，当前一些地方基层监督问责也存在一些问题。据我观察，主要问题是，一是督导检查过频过泛，干扰基层一线工作，增加一线接待和应对任务；二是滥用问责工具，使基层干部背负压力和负面情绪工作，不利于激发基层干部干事创业的内在动力；三是容错纠错机制不健全，使基层干部不敢放开手脚去干事创业。

谈基层形式主义问题

“要在一定程度上调整县乡关系，给予乡镇一定的自主权”

新京报：你在调查中发现一些乡镇基层存在形式主义。这其中的原因是什么？

杨华：从表层结构来看，基层形式主义主要原因有两个。第一，工作任务增多。近年来乡村工作任务出现一些变化。一是从过去单中心工作变成多中心工作。过去中心工作是阶段性、季节性的，基层干部完成中心工作后有大块时间做群众工作。多中心工作格局形成后，一个中心工作完成会紧接着有其他中心工作，或者一个阶段有多个中心工作要交替去做。因此中心工作也就变成了常规工作，需要耗费基层干部大量时间和精力。二是从过去单部门业务变成多部门业务。越来越多的部门有业务工作下发到村里来落实，每个部门下乡的业务工作越来越多，抵达乡镇的业务工作成倍增多。

第二，工作任务要求提高了。上级在布置工作任务时要求基层顶格完成，并配备严格、高频率的监督检查和考核评价，基层干部没有在规定时间内对标对表完成，就可能受到处分。

工作任务增加、工作任务要求提高，而基层人、财、物、权等资源却没有相应增加，基层干部要按要求完成任务并尽量不受处分，有些事情就只能形式主义应对。主要表现为：通过做好形式、走好流程、留好痕迹而不是真正地做好工作来应对上级；通过推诿、扯皮、踢皮球等，把不能分配到具体岗位的工作任务尽量推给其他人，以减少自己工作量和责任；通过任务下压、提高监督检查考核力度方式，尽量把工作任务布置给村一级，自己从工作任务执行者转变为推动者、监督者、考核者。

新京报：中办国办也多次下发通知，要求解决形式主义突出问题，为基层减负。应该如何为基层减负，破解形式主义问题？

杨华：调查发现，基层形式主义深层结构是县乡关系的变化。乡镇工作主要是从职能部门下来的，县乡关系变化也就主要体现在乡镇与职能部门关系的变化上。简单地讲，乡镇与职能部门关系这几年有几个变化：一是构建健全的县域监督问责体系，强化县级党委政府及职能部门对乡镇的权力支配关系；二是通过将更多部门业务转化为政治任务，强化职能部门对乡镇的事权支配关系；三是通过构建多层次多维度的考核评价体系，强化职能部门对乡镇的考评支配关系；四是通过细化政策目标、程序、要求，强化职能部门对乡镇的过程支配关系；五是通过资源的项目化下乡方式，强化职能部门对乡镇的资源支配关系。

以上几个变化预示着乡镇与职能部门的关系，从过去平等协商式的工作关系，转变为 “委托-代理”式的上下级关系，乡镇成了职能部门的“下级”，职能部门对乡镇拥有总体性的支配权力。在这种格局下，职能部门就不再是作为工作任务的执行者，而是将工作任务布置给乡镇，自己变成监督者、考评者，乡镇则按要求执行职能部门的工作任务。乡镇在职能部门总体性支配下，完成工作任务的自主空间被压缩，无法按照自己实际情况落实工作任务，但又不能不做，从而有些任务就只能应付地做，应付还不能马虎，还要认真地应付，形式主义也就出现了。

在县域，职能部门对乡镇的支配权力越大，乡镇的形式主义就越严重。要减少乡镇的形式主义问题，就要在一定程度上调整县乡关系，在规范乡镇行为基础上，给予乡镇一定的自主权。

谈基层治理的自主性

“既要将基层权力关进笼子里，又要适当给予基层组织以弹性空间”

新京报：你在书中提出要加强基层治理的自主空间。应该从哪些维度来理解基层治理的自主性？难点在哪里？

杨华：基层干部是离群众最近、群众接触最多的人员，如若他们权力得不到约束，对群众危害最大，群众对他们的负面体验最深刻。

近年来我国基层权力运行越来越规范化。但许多任务在下达过程中过细、过于刚性，基层干部缺乏执行政策的弹性空间，手脚被束缚，只能硬着头皮完成任务。许多不符合当地实际的政策丧失了调整空间。政策下来后，在执行过程中伴随着督导、检查、考核等，基层干部只能做材料应付，对政策实际运行和效果则难以顾及。

因此，基层治理要讲辩证法，既要将基层权力关进笼子里，又要适当给予基层组织以弹性空间。基层干部能够根据实际情况执行政策，政策制定者则可以通过政策反馈实时进行调整。如何给予弹性空间？我认为，首先政策本身是原则性的，让基层有解释的空间；其次对政策执行方式方法不宜规定得太细，对政策执行过程控制不要那么严，而重点控制政策的结果；最后要从相信和保护基层干部角度出发，给政策留有试错、容错、纠错空间。

新京报：你还提到县域治理结构近年来发生的变化，上级监管下级从结果管理向过程管理转变。如何理解这种变化？

杨华：对政策执行、工作任务完成的监管有结果管理和过程管理两种方式。结果管理又称目标管理，是指上级通过制定工作目标分配给乡镇，再通过年底综合考核的方式检查乡镇交账情况。其间只要乡镇在完成工作任务过程中不违反法纪，上级对乡镇怎么完成任务可谓不闻不问，一般年中会有一次中期检查和汇报大会以“晒成绩”的方式督促各乡镇完成任务。结果管理将政策执行过程交给乡镇自主决定，可以很好地激发乡镇积极性、主动性和创造性，来达成甚至超越政策目标。但结果管理“只要结果不问过程”，也可能使乡镇在政策执行中采取工具理性主义态度而可能“不择手段”，使治理工具缺乏政治考量，制造出的问题与解决的问题一样多。结果管理给予乡镇较大执行权，也可能激发乡镇的自利性，使其在政策执行过程中牺牲公共利益。

过程管理源于工业生产线，它假设在对政策执行手段、方法、资源等进行严格控制情况下，政策目标的输出是自然而然的结果。过程管理收回了政策执行方的自主权，包括政策（最终和阶段性）目标制定、政策工具选择、政策执行程序、政策结果考评等权力都归上级，下级可自由操作的空间较小。结果管理的政策目标定得相对宽泛，而过程管理的目标非常详细。上级要获得其政策目标，就要监控下级按照规定执行政策，也就需要对下级执行过程进行监管，短周期督考是主要手段。督考的周期越短（半年-季度-双月-月度），管理的过程性就越凸显，给下级的压力就越大，下级就越会按照阶段性目标和规定方式方法去执行政策。

短周期督考主要是要达成两个目标，一是强化下级政策推动力度，使政策执行达到规定进度。督考中会穿插排名通报、典型发言和表态发言等，给落后者制造压力。二是要让下级按照规范执行政策，包括纪律规范和标准规范。过程管理得益于监管技术进步，包括手机微信工作群、APP等都使得过程监控即时化、在场化和高度竞争化。过程管理能够让下级严格按照上级要求执行政策，但也缺乏了主体性、责任心和创造性，使政策执行较为刚性，可能与实际不相符合，进而使政策目标打折扣，或者导致基层形式主义应对。

谈年轻干部在基层干事创业

“年轻公务员要在职业生涯的前数年扎根乡镇”

新京报：前不久《半月谈》杂志发文称“近年来部分县乡中层干部岗位吸引力减弱，干部中坚力量青黄不接的情况显现”引发关注。据你观察，基层干部的状态是怎样的？应该如何破题，让年轻干部在基层干事能游刃有余？

杨华：看了《半月谈》杂志这篇文章《有人不想晋升，有人逃离基层：县乡干部不愿当“中层”了？》。但文章主题说的不是乡镇干部不想当中层、不是中层岗位吸引力减弱，而是因为乡镇工作任务太多、责任太重、权力太小、风险太大、劳心劳力，既没自己的时间、也没家庭的时间，所以一部分县乡干部不想提拔为乡镇中层和副职干部。

这反映了基层真实一面。有条件的乡镇干部，会通过借调、“上挂”锻炼、跟班学习、招考等方式调到市县部门任普通干部。这些岗位虽然权力小，但是比乡镇中层、副职有正常上下班和节假日，可以照顾家庭和培养自己的兴趣爱好、构建自己的朋友圈子。没有条件渠道又不适应乡镇工作生活节奏、不满意乡镇工资待遇的乡镇干部，则可能辞掉乡镇工作，再进行考学或二次就业。而县级部门普通干部要提拔为乡镇副职，属于晋升提拔，一般是满意的，尤其是男性干部，乡镇副职较部门普通干部的政治空间要大。只有少数女性干部可能因为要照顾家庭及怕不适应乡镇高强度的工作状态而不愿提拔到乡镇。但话又说回来，乡镇人才向外、向上流动是正常现象；对于不想晋升流动的干部来说，部门工作哪个时候都比乡镇工作有吸引力。

从全国大部分地区调研情况来看，就晋升流动来说，乡镇公务员空间要较职能部门公务员空间大。从调查来看，由于十八大以来基层政治生态改变，基层晋升流动、提拔重用相对公平公正；而2015、2016年以来的这段时间，又是乡镇年轻公务员晋升流动的最大机遇期，给普通年轻公务员带来了较大机遇。这个时期之前，乡镇主要在消化上世纪九十年代超编人员，基本上没有进人，因而乡镇公务员队伍梯度建设存在一个年龄断档期，“70后”公务员较少。这之后，“50后”、“60后”乡镇干部到龄退休或退出领导岗位，由于没有“70后”的竞争，“80后”、“90后”公务员晋升空间就较大。所以在许多地方，只要乡镇年轻公务员工作态度好、工作能力强，基本上到点就可提拔。有的乡镇每年满足条件的公务员只有一两个，而晋升名额也这么多。年轻公务员若能在职业生涯的前数年扎根乡镇，一方面可以获得材料撰写、群众工作、协调工作等方面的能力；另一方面能够在职务、级别上获得相对较快的晋升。

谈乡村振兴

“村干部有了战略思维，才能更好地规划村里的建设和发展”

新京报：在全面建成小康社会后，全面推进乡村振兴成为当前重要任务。乡村振兴如何发挥乡镇干部与村民自身的作用？

杨华：乡村振兴是党的十九大提出的未来中国农村发展建设的重大战略，总体要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，即“20字方针”，这对乡村振兴一线落实者的村干部群体素质和能力提出了更高要求。

首先，乡村振兴是战略，而一线落实则要有策略措施，这需要村干部群体有将战略转化为策略措施的素质和能力。战略是整体的、系统的、长时段的总量概念，而不是对单个行政村的、短期的、具体的操作性规定。也就是说，乡村振兴“20字方针”是战略要求，村干部要有总体战略思维，而不能直接对这五个层面进行操作化。因为，乡村振兴三步走的时间长达三十年，未来中国城镇化将进一步加速、部分农村地区衰弱、部分村庄消失是必然趋势。那么乡村振兴就不应该是每个村庄短时期内的振兴，而是以县域为基本单元的乡村整体振兴。

在策略措施上，不同地区农村、不同禀赋特征的村庄应有不同的乡村振兴策略、措施和方向。比如，人口持续外流、未来预计要消失的村庄，乡村振兴的重点是保障治理有效、给予基本公共服务供给和公共设施建设，确保农民能够出得去又退得回来。而一些人口逐渐聚集、未来较长时间内将保持相对较多人口的中心村镇，则可以重点发展和建设。还有，无论是发展农业产业、工业产业、还是乡村旅游，都不是以村庄为单位，而要以县域为单元，这样才可以统筹协调资源，否则就会造成盲目建设、同质竞争、大量浪费。换言之，村干部有了战略思维，才能更好地规划村里的建设和发展。

其次，乡村振兴是政治，到乡村两级落地要转化为具体政策、措施。乡村振兴是党中央国务院对农村发展和建设的政治关怀和政治承诺，是未来农村发展和建设的政治定位。但在落实这一政治要求时，不能直接推动它与基层社会对接，否则就会变成基层的政治任务，基层为了完成政治任务就会不顾实际，盲目对照“20字方针”直接投入资源、上马项目，以大拆大建、项目建设、美丽乡村为外在表现来凸显乡村振兴，乡村振兴就会变成打造亮点、变成个别村庄的强富美，而忽略大部分村庄的治理有效、乡风文明等。

村干部在这种思路下，不是主要走群众路线、组织动员群众解决内生问题和需求，而是希望向上争取项目。这不仅会导致村干部的治理行为过于功利，还会加剧农民群众“等靠要”思想。国家部委要将乡村振兴的政治要求转变成具体政策，其他各层级党委政府和部门则要结合本地实际细化政策目标和要求。到了村一级，村干部则应该有将上级政策转化为本村可实施具体措施的能力。乡村振兴经历了从政治—政策—措施的转化之后，才能根据不同地区、不同村庄实际情况予以落地。政治的政策转化能力、政策的措施转化能力，是一种较高能力，需要在学习、实践中不断培养提高。

谈疫情防控对基层社会治理的影响

“加强了基层干部与基层群众的联系”

新京报：你在书中有一块很重要的内容没有涉及到，就是新冠疫情防控对基层社会治理的影响。你如何看这个问题？

杨华：我将疫情与基层治理变化结合起来的思考较少。但有一点是明确的，就是疫情防控加强了基层干部与基层群众的联系，使得组织、动员群众的方式方法和机制创新变得更加紧迫。在农村如此，在城市社区亦如此。

疫情防控需要发挥群众主体性、主动性和积极性，也需要基层组织紧密联系、组织和动员群众，形成上下齐心、攻克难关的一致行动。原本基层党群、干群关系紧密、驻村干部队伍得力的地方，疫情防控就相对较好，无须“硬核”措施就可以将群众很好组织动员起来。一些地方因为群众缺乏主体性、村社区干部缺乏群众工作经验和能力，会出现基层组织找不到群众、群众分散找不到组织的局面，基层防控可能出现混乱状态，“硬核”措施就相对较多。

疫情防控对基层干部走群众路线，加强组织、动员群众提出了要求。基层治理最重要的法宝是组织动员群众，群众被组织动员起来了，国家与社会的接触面就会变得润滑，基层治理才会有韧性。

新京报记者 何强 实习生 范晓涵

校对 刘越 受访者供图